Laurence Tubiana es presidenta de la European Climate Fundation.
Emmanuel Guerin es director de Asuntos Internacionales de la European Climate Foundation.
Artículo original publicado en Project Syndicate
El relato convencional sobre el rumbo de la crisis por la covid-19 es fácil de entender, pero, al final, incorrecta. En vez de una respuesta y una recuperación limpia, esquemática y organizada por fases, la crisis requiere un enfoque global, en el que los objetivos a corto y a largo plazo estén alineados desde el principio.
Con la mayoría de los países europeos aliviando sus confinamientos por la covid-19, es momento, no solo de dibujar la trayectoria de la crisis inmediata, sino también de abrir un muy necesario debate sobre cómo diseñar y financiar un plan a largo plazo para una recuperación sostenible.
Para ello, lo primero que tenemos que hacer es reconocer que el marco intelectual en el que primero respondimos al shock de la covid-19 es profundamente erróneo, aunque empujara a los Gobiernos a actuar. Por el momento, el debate político sigue estando estructurado sobre la asunción de una respuesta en cuatro fases: la gestión de la crisis (la emergencia sanitaria pública), la salida (rescatar y “reabrir” la economía), recuperación y, finalmente, una “nueva normalidad”.
Pero la realidad nunca es tan perfecta como nuestro pensamiento la construye. Estamos viajando por una carretera oscura y llena de baches. Los Gobiernos aún tantean en la oscuridad políticas para conducir esta crisis. La Unión Europea y la mayoría de Gobiernos nacionales han introducido paquetes de rescate masivos que tendrán un profundo impacto en la forma que tendrá la recuperación, sin aún tener una visión clara de lo que esta debería ser.
Cualquiera podría decir que tal falta de visión es inevitable por lo extremo del momento. Sin embargo, esto es más importante que nunca. A medida que los Gobiernos buscan la vía más rápida hacia la normalidad, van tropezándose con multitud de exigencias de los recursos públicos que compiten entre ellas. Mientras las empresas y los partidos políticos pelean sobre cómo los Gobiernos malgastan el dinero, la confusión se instala.
Mezclando las fases y sus respectivos objetivos corremos el riesgo de no llegar a diseñar nunca el plan adecuado para la recuperación. Tal y como van las cosas, podríamos terminar con una serie de paquetes de rescate que consumirán todos los recursos fiscales disponibles. Si las políticas ayudan a paliar solo las pérdidas económicas a corto plazo por el confinamiento, pero amplifican los riesgos económicos, sociales y ambientales, la nueva normalidad se parecerá a una versión degradada del statuo-quo de la precrisis.
¿Un rescate sin final?
Ciertamente, la pandemia por la covid-19 requería a toda costa poner la salud en primer lugar. Los confinamientos han sido necesarios, y sus consecuencias socioeconómicas han necesitado la acción decidida de los Gobiernos. La amplia divergencia en las tasas de fallecimientos por covid-19 entre los países europeos ha revelado las diferencias en cómo los Gobiernos financian y gestionan sus servicios públicos de salud (así como algunas aparentes preferencias políticas y sociales). Asimismo, la divergencia en los efectos socieconómicos de la pandemia apunta a las fortalezas y debilidades del estado de bienestar de cada país. Llegará el momento de considerar, debatir y sacar lecciones de estas diferencias a medida que vayamos saliendo de la crisis.
No obstante, hay una razón para preocuparse de que las medidas excepcionales tomadas para gestionar la crisis sean capitalizadas por grupos de interés organizados que defienden el status-quo, y que utilizarán la respuesta a la crisis para minar la protección social, las regulaciones laborales y las normas ambientales actuales y futuras. De hecho, hay señales de que esto ya está sucediendo. Pero estas demandas de los grupos empresariales no representan el punto de vista de la mayoría; muchos líderes del sector privado han pedido que los Gobiernos alineen sus políticas con las estrategias prioritarias de las compañías en un mundo descarbonizado.
Los defensores del status-quo están explotando el hecho de que las empresas y sus empleados necesitan absolutamente un paquete de rescate. Las políticas para mantener el empleo y los ingresos de los hogares son la forma más eficaz de asegurar que el shock temporal de la pandemia no se convierta en una recesión prolongada, con la destrucción del capital humano, físico y económico que ese escenario supondría. Es más, los paquetes de rescate debían ser no discriminatorios, y, al menos al principio, asegurar que no se dejaba a nadie atrás, aunque eso significase que algunos sectores económicos poderosos recibieran apoyo a corto plazo. Después de que la urgencia inmediata hubiera pasado, las políticas deberían volverse más exigentes. El foco debería virar hacia reconstruir la economía de un modo que proteja el bienestar de las personas partícipes de cara al futuro.
Estas cuestiones son más visibles en el caso de los rescates financieros. Tomará tiempo desarrollar y extender una vacuna, de modo que cualquier salida de los confinamientos tendrá que ser gradual, lo cual sugiere que muchas empresas necesitarán apoyo para sobrevivir. En Europa, esto es especialmente verdad para los sectores clave: las aerolíneas, los fabricantes de coches y sus proveedores, y la industria turística. Dada la altamente concentrada naturaleza de las industrias de la aviación y automovilística, así como el alto número de trabajadores que depende directa o indirectamente de ellas, los Gobiernos europeos se han inclinado por comprar directamente acciones de estas compañías; algunos, incluso, han buscado nacionalizarlas de forma temporal.
Al entrar como accionistas de último recurso, los Gobiernos podrían, en principio, pedir que las empresas cumplan ciertas condiciones socio-ambientales. Pero hasta ahora, la mayoría de Gobiernos se ha abstenido de hacer esto. Su plan es vender estas acciones a su debido tiempo, no quieren correr el riesgo de bajar el precio de mercado a corto plazo, aunque presionar por obtener reformas de las empresas y de la industria generaría mayores ganancias a largo plazo.
No hay término medio, sino tensiones latentes entre las prioridades a corto y y largo plazo en múltiples políticas que son igual de importantes. Y no hay una institución mejor equipada que el Estado ara reoslver las tensiones que caracterizan las políticas económicas, sociales, de salud pública y ambientales. Obviamente, los Gobiernos no deberán imponer pesadas y contraproducentes condiciones al sector privado en una urgencia; pero tampoco deberían ignorar su papel estratégico para desarrollar una visión de la economía a largo plazo, que proteja a sus ciudadanos del cambio climático.
El reto es encontrar una tercería vía, diseñar unas condiciones de rescate que lleven a una recuperación sostenible combinada con marcos regulatorios más amplios y medidas macroeconómicas y sociales. Paquetes de rescate para los proveedores a empresas o sectores específicos solo serán efectivos si van acompañados de políticas que mantengan el empleo y los ingresos.
Opciones de financiación claras
Aunque los rescates financieros sean la parte más visible de los paquetes de rescate de los Gobiernos, no son la más importante. Una inquietud mucho mayor es la política macroeconómica, la cual debe estar alineada con objetivos sociales y ambientales sostenibles. Con los tipos de interés cerca de cero o negativos mucho antes de la pandemia, el espacio para una política monetaria convencional se ha limitado mucho, y ha recaído en los Gobiernos el peso de crear un espacio fiscal con una crisis. Ahora que la crisis ha llegado, las políticas de rescate y la recuperación deben diseñarse para que tengan el máximo efecto antes de que el dinero público se agote. El plan de recuperación debe transformar la crisis en una oportunidad para adress los temas urgentes y estructurales, y debe hacerlo rápidamente, evitando los errores de la crisis financiera de 2008 y 2009, cuando se puso en primer lugar a los bancos y a las corporaciones.
Al principio de esta crisis, los líderes europeos se desviaron, una vez más, hacia el falso debate entre deuda y austeridad que se impuso tras la última crisis. Afortunadamente, el debate ha virado algo, como muestra el plan francoalemán de 500.000 millones de euros para crear un fondo para la recuperación. El foco ahora está en las siguientes preguntas: cómo financiar la recuperación, qué debería incluirse en ella y quién debería beneficiarse. Por el momento, las conversaciones se han centrado en el tema de la financiación. Ha habido acuerdos para ampliar el Fondo de Solidaridad, para hacer que la línea de crédito con condiciones mejoradas (ECCL), esté disponible de forma incondicional para el gasto sanitario, y para poner en marcha un esquema europeo de reaseguro de desempleo.
Mientras, se siguen discutiendo opciones para financiar una recuperación más ambiciosa. Una gran propuesta prevé un nuevo “fondo de recuperación” que combine más presupuesto y préstamos en los mercados de capitales para financiar inversiones en sectores sostenibles y estratégicos (incluido un programa ampliado de inversiones). Esto también incluiría nuevos instrumentos para ayudar a los Estados miembros a financiar sus programas de recuperación, y a las empresas privadas a recuperar liquidez, cadenas de suministro y capital. Conseguir inversión privada junto al gasto público será crítico.
Aunque la propuesta francoalemana supone un gran paso en la buena dirección y un potencial punto de inflexión, aún está lejos de concretarse. Y hay algunos criterios importantes a considerar respecto a las opciones que están sobre la mesa. La primera es la escala: cientos de miles de millones de euros no bastan; un plan europeo de recuperación debe prever billones de gasto e inversión. El segundo es la velocidad. Las opciones actuales para aumentar los recursos europeos propios y el presupuesto (que supone alrededor del 1% del PIB), incluida las propuestas de poner impuestos a las transacciones financieras o las emisiones de carbono, son bienvenidos y deberían perseguirse. Pero no está claro que pasen el test de emergencia.
Pacto Verde
Ahora bien, siendo los mecanismos financieros importantes, lo más urgente es decidir la actual composición del plan de recuperación, pues esto determinará si la Unión Europea puede lograr un futuro próspero y sostenible. Es importante atender primero a esto— incluso antes de terminar los detalles sobre los mecanismos financieros—, porque son precisamente estos debates los que desbloquearán las negociaciones entre los Estados miembros sobre las fuentes de financiación.
El Green Deal europeo, propuesto por la Comisión Europea el año pasado, ofrece una hoja de ruta de inversión clara para la recuperación en la post pandemia. A diferencia de 2009, la transición hacia una economía sostenible y resiliente de cero emisiones netas de gases de efecto invernadero ahora sí se entiende –tanto por los Gobiernos como por los inversores— que es crítica para la estabilidad macroeconómica a largo plazo. Si se diseña e implementa bien, el Green Deal puede ser un multiplicador económico y de empleo, un camino claro hacia un crecimiento sostenible a largo plazo, la base para sociedades más equitativas, y un marco para fortalecer la soberanía europea.
La actitud que prevaleció durante la última crisis selló que la recuperación no fuera limpia ni verde, sino sucia y marrón. Con solo unos cuantos proyectos de inversión verdes sobre la mesa, la energía intensiva en carbono y los sistemas de transporte y otras infraestructuras se quedaron aún más donde estaban. Pero desde entonces hemos recorrido un largo camino. La necesidad de alcanzar una economía equitativa y libre de gases de efecto invernadero en 2050 ya no se ve como una causa marginal, ni es un secreto que la transición necesitará sustanciales inversiones.
Si nos enfocamos en el tema de la inversión desde el principio, podemos establecer formas de crecimiento más sostenibles y reducir los costes operativos a largo plazo. Esto requerirá gastos adicionales por adelantado para facilitar un cambio hacia infraestructuras y energía baja y de cero carbono; no hay mejor momento que una recuperación para institucionalizar ese tipo de cambios. La combinación de tipos de interés bajos, la inevitable destrucción de capital y cantidades masivas de liquidez inyectadas en la economía crean condiciones idóneas para sentar las bases de una agenda a más largo plazo.
La taxonomía para unas finanzas sostenibles que la UE desarrolló poco antes de la crisis de la covid-19 debería ahora servir como un marco sólido para guiar la recuperación. Su principio central es claro: servir al menos a un objetivo ambiental, y no dañar a los demás. Para los Estados miembros e instituciones similares a la Unión Europea, esto debería el estándar que marcara el análisis de proyectos de inversión.
Pero tener una actitud defensiva no es suficiente. Las políticas e instrumentos europeos también deben movilizarse para acelerar la transición hacia una energía, construcción, transporte, industria y agricultura de cero emisiones de gases de efecto invernadero. Instrumentos como los bonos verdes y estructuras financieras flexibles pueden ayudar, así como dibujar las reglas del mercado único, ayudas públicas, políticas industriales, la PAC y la política comercial para alinearse con objetivos de desarrollo sostenible. Por su parte, el Banco Europeo de Inversiones también está bien equipado para ejecutar parte de este plan global, especialmente ahora que ha revisado su política de préstamos acorde con estos principios.
El momento de la verdad
La UE entró en esta crisis en una posición de relativa fortaleza. A diferencia de Estados Unidos, las redes de seguridad pueden ofrecer una protección genuina contra los efectos socioeconómicos de los confinamientos y los ceses de actividad. Pero, siendo un poco más incisivos, el nuevo Parlamento Europeo y la Comisión ya tenían una clara prioridad, compartida, en la forma de Green Deal europeo. La importancia de elevar el Green Deal a lo más alto de la agenda de la Unión Europea pudo ser infravalorado en ese momento, pero ahora está claro. Saliendo de esta crisis, Europa, por primera vez, puede poner sus fines por delante de sus medios.
En medio de la crisis, el debate político de la Unión Europea cayó en su tradicional trampa. A los países del Este como República Checa, se les pidió meter en un cajón el Green Deal. Pero el equilibrio de las fuerzas políticas está cambiando, y aquellos líderes ahora están reconsiderando su posición. Lo mismo está pasando en las grandes empresas europeas.
Más que en ningún otro momento durante los últimos 30 años, la UE necesita tener bien sus prioridades. El objetivo dominante, un Green Deal, representa un nuevo contrato social. El objetivo es asegurar justicia social e igualdad de oportunidades. El motor será una nueva forma de crecimiento económico, construido sobre la oferta de bienes y servicios que contribuyan de forma positiva al bienestar y que reduzcan aquellos que dañan a la sociedad y al medio ambiente. Estos objetivos tan importantes deberían guiar el diseño de instrumentos específicos, como una política fiscal y tributaria, el mercado único, la competencia, la industria, o una política comercial, los cuales deberían ser todos revisados.
La crisis de la covid-19 es un momento decisivo para el Green Deal europeo para la solidaridad de la Unión Europea en general. O la Unión Europea aprovecha la oportunidad, o demostrará que es incapaz de asumir el reto. Ahora, más que nunca, nosotros los europeos debemos demostrar que somos más fuertes juntos.
Foto: Banco Mundial.